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后者反对后世轻易和频繁地修改美国宪法，在其看来，该宪法体现了高度的政治智慧和理想的社会愿景，应置于人们不易触摸到的地方。

[1]然而，同样是地方试验有的地方却存在政令不出中南海的现象，具体表现为，有的地方在执行中央的相关法律、政策时阳奉阴违。改革固然需要试验，但更需要依法而行，只有坚守法治底线才能为改革创新提供护身符。

地方政府在积极越权行使地方权力机关的权力，而地方权力机关的权力近乎被架空，以至于几乎难以分辨地方是否还存在权力机关权力与政府机关权力的区分。地方政府的选择性试验出现了无权试验的地方机关在试验、而有权试验的地方机关却鲜有试验的法治悖论。如此规制的目的就是要做到把地方行政权力牢牢囚禁在权力之笼中并做到依法行政。《中华人民共和国宪法》仅仅对地方权力的行使作了原则性规定，即第3条规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。[14]同前注[11]，朱光磊、张志红文 [15]参见[美]弗朗西斯?福山：《国家建构：21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，第70页。

[10]也就是说，只有在法律明确规定的范围内，地方行政机关才能行使其行政权力。在法治框架下对地方选择性试验进行规制，要改变决定权与管理权二分以及人、财、物三分的权力划分方式，代之以权责相适应并以民众权利为导向的地方职权法定新模式，确保地方的选择性试验依法并在地方的权能范围内进行。  三、我国的国家主席是实权元首还是虚权元首？ 许多宪法学者认为我国国家主席的职权是虚权，与1954年宪法相比，1982年宪法关于国家主席的规定减少了三项职权：一是向全国人民代表大会和其常务委员会提出议案权。

[32] 杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（上），中国人事出版社2001年版，第456页。[17] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第204页。[31]根据宪法中对国家主席职权的规定（如外交权、公布法律权、政府首脑任免权、荣典权等），尤其是宪法明确肯定国家主席是国家的代表，这些已经能够表明国家主席就是国家元首，一方面从国家元首的基本特征看，国家主席是对内对外两方面国家权力的代表，另一方面，从国家主席的作用看，国家元首权体现在国家主席对内对外活动的程序性、礼仪性和象征性方面，同时，从事实上看，国家主席在外交活动中也是以国家主席的名义出访和接受来访，在事实上被国际社会认为是我国的国家元首。但许崇德教授在这里主要是批驳1954年宪法是集体元首的观点，而笔者认为这些理由也可以成为批驳1982年宪法确立的是个人和集体相结合的元首制度的论点，因为我们同样可以说，美国的元首是总统而不是总统与参议院的结合，英国元首是英王而不是英王与议会、首相的结合。

1982年宪法是在1954年宪法的基础上修订的，其中关于国家主席的内容基本上沿袭了1954年宪法的规定，[26]所不同的是取消了1954年宪法中国家主席统帅全国武装力量和召开最高国务会议的权力，[27]而这对国家主席是个人元首还是集体元首应该没有实质性的影响。  二、我国的国家元首是个人元首还是集体元首？ 由于我国宪法（包括1954年宪法和1982年宪法）没有明确规定国家主席是国家元首，因此，国家主席的性质一直存在争议，我国的国家元首究竟是国家主席，[13]还是国家主席与全国人民代表大会常务委员会？[14]或者是国家主席与全国人民代表大会及其常务委员会？[15]或者是国家主席与全国人民代表大会常务委员会以及中央军事委员会？[16]可谓众说纷纭。

2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席在外交方面拥有实权的现实予以了肯定吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第475页。如果他以这种资格有效地触动了人民的心弦，他就是不可抗拒的。[22]但刘少奇同志说我们是集体的国家元首，应该理解为主席的行为，不是个人的专断，而是以集体决定作基础的。

[30] 据统计，在世界150个国家中，实行个人制国家元首的约有147个，其中由国王或其他世袭君主担任国家元首的有23个，由总统等担任国家元首的124个。  三、我国的国家主席是实权元首还是虚权元首？ 许多宪法学者认为我国国家主席的职权是虚权，与1954年宪法相比，1982年宪法关于国家主席的规定减少了三项职权：一是向全国人民代表大会和其常务委员会提出议案权。但许崇德教授在这里主要是批驳1954年宪法是集体元首的观点，而笔者认为这些理由也可以成为批驳1982年宪法确立的是个人和集体相结合的元首制度的论点，因为我们同样可以说，美国的元首是总统而不是总统与参议院的结合，英国元首是英王而不是英王与议会、首相的结合。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。

虽然我国一直对国家元首问题有争议，但国际、国内都并没有把全国人大常委会当作国家元首，中华人民共和国主席乃是国家元首，这应是不争的事实。公布法律权不完全等于立法权，公布法律权是虚的，立法权是实的，但二者都是国家权力，而且是彼此独立的权力，虽然它们之间存在密切联系，但有联系并非等同。

同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。国家元首作为国家的代表和作为一个国家机关而存在，这两方面是密切联系的。

根据现行宪法，主席不再享有这三项职权。到1954年，情况有了一定的变化，国家主席在宪法中单独列为一节（即第二章国家机构中的第二节），表明国家主席已经是一个独立的国家机构。[34] 那么，1982年宪法规定的国家主席职权是完全的虚权吗？1982年宪法第80条规定：中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。而实际上，1982年宪法只是将1954年宪法中中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国的规定改为中华人民共和国主席代表中华人民共和国，去掉了对外二字，表明国家主席不仅对外而且对内都是国家的代表，这无疑更加明确了国家主席是国家的全权代表这一国家元首的最根本特征，从而肯定了国家主席的元首性质。我们不能因为议会没有公布法律的权力而否认议会拥有立法权，不能因此认为立法权也是个人（元首公布）和集体（议会制定）相结合才能行使的。蒋碧昆主编：《宪法学》，中国政法大学出版社2002年跋，第238页。

韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第195页。[关键词]  国家主席  集体元首  个人元首  实权元首  虚权元首   我国1954年宪法首次设立国家主席，1975年宪法和1978年宪法撤消了国家主席的建制，1982年宪法恢复设立了国家主席，但它对国家主席的规定与1954年宪法又有所不同。

立法机关体现民主，行政机关注重效率，从国家元首作为一个国家的代表所拥有的职权来看，尤其是其拥有的外交权来看，元首不仅仅应是一个象征人民民主的机构，而首先是一个集中代表国家意志的机构。[19]由此可知，1949年—1954年期间，我国的国家元首应该是集体元首，因为当时的中央人民政府主席不是一个独立的机构，而是中央人民政府委员会的组成人员，中央人民政府委员会是一个集体，这个集体实行集体负责制而不是个人负责制。

[2] [英]洛克：《政府论》（下），叶启芳、翟菊农译，商务印书馆1982年版，第93页。但1970年，中共九届二中全会基本通过了的中华人民共和国宪法修正案第二条明明白白写着‘毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我们无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅。

[31]根据宪法中对国家主席职权的规定（如外交权、公布法律权、政府首脑任免权、荣典权等），尤其是宪法明确肯定国家主席是国家的代表，这些已经能够表明国家主席就是国家元首，一方面从国家元首的基本特征看，国家主席是对内对外两方面国家权力的代表，另一方面，从国家主席的作用看，国家元首权体现在国家主席对内对外活动的程序性、礼仪性和象征性方面，同时，从事实上看，国家主席在外交活动中也是以国家主席的名义出访和接受来访，在事实上被国际社会认为是我国的国家元首。[32]1954年宪法和1982年宪法确认的都是个人元首制度，只是我们不愿意承认而已。[3]在国际关系中，国家元首常常代表国家享有权利，履行义务，在国内关系中元首代表国家享有权力，履行职责，从这个意义上说，国家元首应该是国家的最高代表，不存在受其他国家机关制约的问题，只有该国的人民作为一个整体可以制约这个国家（通过宪法或全民公决等形式）和这个国家的代表（如总统由全民选举产生）。[15] 还有学者认为，从现行宪法对主席职权的规定可以看出，国家主席同最高权力机关结合起来行使国家元首职权，对外代表国家，是集体的国家元首。

[12] 张光博：《宪法论》，吉林人民出版社1984年版，第374页。[16] 有学者认为，根据我国现行宪法规定，国家主席同全国人大常委会、中央军事委员会结合起来行使国家元首权。

在美国历史上总统的权力也曾有过较大变化，如总统与议会的关系有时也是因人而异的，约翰逊总统曾经完全被议会制服，……但是随着克里夫兰、麦金莱、罗斯福和威尔逊就任总统，天平向另一边倒了。虽然董必武没有进一步明确说，中央人民政府委员会就是集体的国家元首，但无疑地已经有这个意思了。

所以他没有意志，没有权力，有的只是法律的意志，法律的权力。因此，主席的地位比以前更超脱了。

现行宪法第81条规定国家主席的外交权时，与第80条不同，在规定国家主席进行国事活动，接受外国使节时没有规定他必须根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定行使职权。我们的选择是，在理论上肯定集体领导，但在制度设计上则有意无意地向传统的个人集权模式倾斜，而在实践中则是基本按照传统的习惯思维去塑造权力体制。[32] 杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（上），中国人事出版社2001年版，第456页。[9] 陈新民教授认为，中华人民共和国主席依1982年《宪法》第80条之规定，公布法律、任免国务委员、总理及副总理、发布特赦令与戒严令……，以及依《宪法》第81条所为的派遣与召回驻外全权代表，批准与废除条约与重要协议等，都属于实质意义的行政权。

所以，要写也只能写成‘部分职权的元首，不能写成‘国家元首。虽然他是中央人民政府委员会的组成人员，但名称叫做中央人民政府主席。

毛泽东不同意这一条，而且他认为主席亦不是元首。1954年宪法规定的国家主席职权是虚实结合的，1982年宪法规定国家主席的职权也是有实有虚，但虚权是主色调。

中华人民共和国主席同全国人民代表大会常务委员会结合行使国家元首的职权。国际、国内均把国家主席视作中华人民共和国的国家元首，主席是存在于习惯之中的实际上的国家元首。